Par un arrêt n°452346 rendu le 17 février 2023, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur la légalité d’un arrêté de permis de construire concernant un parc photovoltaïque situé au sein d’une commune concernée par les dispositions de la loi Littoral.
Cette loi contient notamment une disposition, que l’on retrouve à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, prévoyant que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser uniquement en continuité des agglomérations et des villages existants ou dans les « secteurs déjà urbanisés ».
Le projet de centrale solaire en question avait fait l’objet d’un arrêté de permis de construire délivré par le Préfet de l’Aude. Saisi d’un recours contre ce permis, le Tribunal administratif de Montpellier avait rejeté la demande, mais la Cour administrative d’appel de Marseille avait procédé à l’annulation de ce jugement. Pour la Cour, l’autorisation d’urbanisme était illégale en raison d’une méconnaissance de l’article L. 121-8 précité, dans la mesure où la zone d’implantation du parc photovoltaïque ne constituait pas à ses yeux un secteur déjà urbanisé, au sens de cette disposition.
Saisi d’un pourvoi contre cet arrêt, le Conseil d’Etat va tout d’abord considérer que la première condition exigée par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme est remplie dans la mesure où la création d’un parc photovoltaïque correspond à une « extension de l’urbanisation ». Ce point de droit n’était guère débattu puisque la Cour administrative d’appel de Marseille avait également retenu cette qualification, laquelle n’est d’ailleurs pas nouvelle en jurisprudence (voir en ce sens CE, 1ère chambre, 28 juillet 2017, n°397783).
Le débat portait davantage sur la seconde condition mentionnée par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, qui permet l’extension de l’urbanisation dans les secteurs déjà urbanisés.
Pour déterminer l’existence de tels secteurs, l’article énonce un certain nombre de critères : « Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. »
Pour la Cour administrative d’appel de Marseille, le secteur d’implantation de la centrale solaire se distinguait certes par un « caractère largement artificialisé » mais aussi par l’existence de constructions industrielles à la fois dispersées et de faible intensité.
A l’inverse, la Haute Assemblée va estimer que la zone destinée à accueillir la centrale solaire constitue un secteur déjà urbanisé, suivant le raisonnement suivant : « le terrain d’assiette du projet litigieux est situé en continuité avec une vaste zone industrielle de plus de cent hectares, dont 50 hectares sont occupés par l’usine de conversion et de purification du minerai d’uranium de la société Orano, avec 24 hectares de surface bâtie comportant plusieurs bâtiments, et une dizaine de bassins de décantation et d’évaporation. Cette usine est elle-même implantée en continuité avec le hameau des Amarats, où sont implantés une station d’épuration, un parc photovoltaïque et un poste électrique. »
Avec cette décision, le Conseil d’Etat retient donc une appréciation factuelle de la notion de « secteur déjà urbanisé » favorable à la réalisation de la centrale solaire.
Outre les interprétations possibles par la jurisprudence, le secteur photovoltaïque s’est vu récemment offrir une possibilité supplémentaire d’implanter des centrales dans les communes concernées par la loi Littoral, grâce à la loi d’accélération des énergies renouvelables adopté le 7 février. D’après le texte de cette loi (non encore promulguée à ce jour), des dérogations à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme seront possibles pour les « ouvrages nécessaires à la production d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique » implantés sur des friches dont la liste sera fixée par décret, après concertation avec le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et avis des associations représentatives des collectivités territoriales concernées.
